В статье анализируются этапы становления и перспективы развития централизованного конституционного контроля в Республике Беларусь. Делается вывод, что на современном этапе происходят изменения отдельных аспектов как доктрины, так и практики конституционного правосудия, направленные на формирование системного подхода по защите конституционных ценностей, прав человека, обеспечению верховенства права. Отмечается, что Конституционный Суд Республики Беларусь как орган судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве продолжает совершенствовать свою деятельность по утверждению верховенства Конституции.

Строительство суверенного независимого демократического государства Республики Беларусь, определившего главной целью общества и государства человека, его права и свободы, обусловило формирование государственной власти с учетом принципа разделения властей.

Закрепление верховенства Конституции, установление принципа верховенства права, обязанность государства, всех его органов и должностных лиц действовать в пределах Конституции повлекли необходимость создания органа, осуществляющего контроль за конституционностью нормативных актов, юридическую охрану Конституции.

За прошедшие годы в нашей стране последовательно развивается конституционный контроль с учетом европейских и мировых тенденций конституционной юстиции, при этом сохраняются конституционная идентичность и особенности развития белорусской государственности.

Становление института конституционного контроля

Формирование доктрины конституционного контроля в Беларуси берет начало в 1990-е годы с изменений в Конституцию БССР, внесенных в 1989 году, предусматривающих создание Комитета конституционного надзора, обладающего консультативными функциями. Однако такой орган конституционного надзора так и не был создан в силу объективных причин. Декларация «О государственном суверенитете Республики Беларусь», принятая Верховным Советом 27 июля 1990 г., закрепила верховенство Конституции, принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной власти. В этот период назрела необходимость проведения судебной реформы, а также учреждения нового для национальной правовой системы института конституционного контроля.

В указанных целях была разработана Концепция судебно-правовой реформы, одобренная Парламентом 23 апреля 1992 г. Согласно Концепции особое место в судебной системе государства отводилось Конституционному Суду, который призван обеспечивать соответствие законов, иных нормативных правовых актов Конституции и международно-правовым обязательствам государства, давать толкование конституционных положений.

На основе Конституции Республики Беларусь 1994 года Конституционный Суд Республики Беларусь учрежден как орган, осуществляющий контроль за конституционностью нормативных актов в государстве. На конституционном уровне определены его функции: обеспечение верховенства Конституции и ее прямого действия, защита конституционного строя, конституционных ценностей, прав и свобод человека.

Как и в большинстве стран Восточной Европы и постсоветского пространства при учреждении Конституционного Суда Республики Беларусь была использована классическая европейская (кельзеновская) модель централизованного конституционного контроля. Выбор европейской централизованной модели обусловлен, на наш взгляд, рядом причин. Во-первых, в период трансформаций и реформ в конце XX века усиливались роль всех ветвей власти и необходимость реализации принципа разделения властей. Во-вторых, процессы формирования правовых государств на просторах бывшего СССР требовали концентрации усилий в формировании новой государственности, обеспечении динамичности общественного развития, устойчивости политических процессов, формировании национальных правовых систем. В-третьих, учреждение специального органа конституционного контроля – конституционного суда с конституционными полномочиями определяло его роль «хранителя» Конституции.

Конституционный Суд Республики Беларусь институционально независим от системы судов общей юрисдикции, имеет полную административную и финансовую автономию, является единственным органом в государстве, обладающим полномочиями по проверке конституционности нормативных правовых актов, его решения обязательны для всех органов власти, организаций и граждан, являются окончательными и обжалованию не подлежат. Предусмотрен особый паритетный порядок его формирования с участием Президента Республики Беларусь и Парламента. Определена особая процедура конституционного судопроизводства, предусматривающая внесение предложений уполномоченными субъектами.

Формирование и развитие конституционного контроля в Республике Беларусь можно разделить на несколько этапов.

1994–1996 годы – период учреждения и становления Конституционного Суда. Данный этап характеризовался определением конституционно-правового статуса Конституционного Суда как органа, имеющего контрольно-надзорные функции и при этом обладающего правом самостоятельно инициировать рассмотрение конституционности нормативных правовых актов, а также преобладанием в доктрине и на практике приоритета последующего контроля конституционности нормативных правовых актов. Тем самым была признана возможность определенного активизма в деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь, самостоятельное широкое усмотрение в выборе актов, подлежащих проверке на их конституционность.

Становление Конституционного Суда происходило на фоне активных преобразований, связанных с формированием государственных институтов на новой конституционной основе. В этот период значительная часть заключений Конституционного Суда была направлена на определение баланса полномочий государственных органов, прежде всего Президента Республики Беларусь и Верховного Совета. При этом самостоятельно инициируя рассмотрение таких вопросов, Конституционный Суд фактически стал вторгаться в политические процессы, что в определенной мере отразилось на авторитете органа конституционного правосудия в обществе и государстве.

Следующий этап – деятельность Конституционного Суда по конституционализации процессов, связанных с активным формированием правовой системы страны (1996–2008 годы). С внесением в Конституцию Республики Беларусь изменений и дополнений, принятых на республиканском референдуме 1996 года, были уточнены роль и место Конституционного Суда в системе судебной власти, с учетом нового конституционно-правового статуса исключено право самостоятельно инициировать конституционное судопроизводство, сокращено число субъектов, наделенных правом обращаться в Конституционный Суд с инициативным предложением.

В этот период происходил процесс формирования национальной системы законодательства на основе развития положений Конституции и общепризнанных принципов и норм международного права. Основные усилия Конституционного Суда были направлены на оценку соблюдения в законодательстве и правоприменительной практике конституционных положений, их полную и последовательную реализацию, разработку на законодательном уровне механизмов осуществления конституционных прав и свобод граждан. Конституционным Судом принимались также решения, направленные на исключение пробелов и коллизий в законодательстве.

Посредством правовых позиций Конституционный Суд активно содействовал конституционализации общественных отношений, ориентируя законодателя на последовательную и целенаправленную реализацию в законодательстве конституционных принципов и норм, развитие и защиту конституционных ценностей и целей.

Современный этап развития конституционного контроля

С 2008 года начался этап развития конституционного правосудия, направленный на расширение полномочий Конституционного Суда, повышение его роли в жизни общества и государства.

В условиях в целом сформировавшейся правовой системы, достигнутой политической, социальной стабильности в стране, тесного взаимодействия властей в законотворческом процессе объективно произошло снижение активности уполномоченных субъектов по внесению предложений в Конституционный Суд.

В целях дальнейшего совершенствования конституционного контроля в государстве и повышения его эффективности, обеспечения более полной реализации конституционных прав и свобод граждан в условиях формирования правового демократического социального государства был принят Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь». Исходя из его положений и сформировавшейся практики конституционного правосудия, были внесены соответствующие изменения в Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, принят Закон Республики Беларусь от 8 января 2014 года «О конституционном судопроизводстве» (далее – Закон). Введены новые формы осуществления конституционного контроля – обязательный предварительный контроль конституционности законов, проверка наличия в нормативных правовых актах пробелов конституционно-правового регулирования на основании обращений граждан.

В настоящее время основным направлением деятельности Конституционного Суда является предварительный контроль конституционности законов. К особенностям предварительного контроля законов можно отнести следующие:

• во-первых, проверке подвергаются законы, принятые Парламентом, до подписания их Президентом, то есть до вступления законов в силу;
• во-вторых, проверка конституционности норм закона носит абстрактный характер;
• в-третьих, обязательность контроля – все законы, принятые Парламентом, представляются Конституционному Суду для рассмотрения;
• в-четвертых, предварительный контроль конституционности закона не лишает уполномоченных субъектов права инициировать его проверку в порядке последующего конституционного контроля на основе практики его применения.

В решениях Конституционного Суда, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов, излагаются правовые позиции, отражающие выявленный конституционно-правовой смысл норм закона, раскрывается содержание принципов и норм Конституции, упреждается их искажение в нормотворческой и правоприменительной практике.

В решениях анализируется соблюдение принципа правовой определенности, вытекающего из закрепленного в статье 7 Конституции принципа верховенства права. При принятии решений оцениваются пропорциональность и допустимость ограничений конституционных прав и свобод граждан. При этом Конституционный Суд учитывает европейские подходы, практику Европейского Суда по правам человека в части установления разумного баланса интересов личности, общества и государства.

Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда, формулируемые в решениях, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов, направлены на обеспечение верховенства Конституции, исключение возможных негативных последствий действия норм законов, утверждение конституционности правоприменительной практики.

Осуществление предварительного контроля законов формирует уверенность граждан в конституционности правовых норм, повышает доверие к законодательным актам, способствует уяснению механизмов реализации конституционных прав и свобод.

Тенденции развития конституционного контроля, направленные на обеспечение эффективной защиты прав и свобод человека, обусловливают использование различных форм доступа граждан к конституционному правосудию.

В Республике Беларусь конституционная жалоба как форма реализации доступа граждан к конституционному правосудию на конституционном и законодательном уровнях не предусмотрена. В настоящее время граждане вправе обратиться в Конституционный Суд следующим образом.

Во-первых, граждане обладают правом через уполномоченных субъектов обращаться в Конституционный Суд по вопросам проверки конституционности нормативных правовых актов. Порядок косвенного доступа граждан к конституционному судопроизводству закреплен в Законе. Граждане обращаются с инициативой о проверке конституционности акта к органам и лицам, обладающим правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности акта (инициативное обращение). В соответствии со статьей 116 Конституции к таким субъектам относятся Президент Республики Беларусь, обе палаты Национального собрания – Палата представителей и Совет Республики, Верховный Суд, Совет Министров. В случае внесения предложений государственных органов на основе инициативных обращений граждан Конституционный Суд дает свое заключение в порядке последующего конституционного контроля.

Во-вторых, доступ граждан к конституционному правосудию реализуется также путем непосредственного обращения граждан в Конституционный Суд по вопросам устранения пробелов конституционно-правового регулирования. Вынесение решений, направленных на устранение в правовых актах пробелов, исключение в них коллизий и правовой неопределенности, регламентировано в Законе. При этом Конституционный Суд действует в пределах своего конституционного статуса, не подменяя законодателя или иной нормотворческий орган, но в некоторой мере выполняет функции «позитивного законодателя» с целью выработки действенных механизмов реализации конституционных прав и свобод граждан. Такие обращения граждан в Конституционный Суд являются определенной формой индивидуального доступа к конституционному правосудию.

В статье 112 Конституции закреплен механизм обращения судов общей юрисдикции в Конституционный Суд, согласно которому если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, то он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. В развитие данного положения Кодексом о судоустройстве и статусе судей установлено, что Президиум Верховного Суда Республики Беларусь рассматривает ходатайства о проверке конституционности нормативных правовых актов и в случае признания их обоснованными в десятидневный срок обращается в Конституционный Суд с предложениями о даче заключений о конституционности соответствующего акта.

Данный механизм взаимодействия судов общей юрисдикции с Конституционным Судом на практике пока не используется, хотя в европейской конституционно-правовой доктрине преюдициальный запрос судов признается одним из наиболее эффективных способов защиты конституционных прав и свобод.

На современном этапе развития конституционного контроля в Республике Беларусь происходят изменения отдельных аспектов как доктрины, так и практики его осуществления, направленные на создание системного подхода к утверждению верховенства Конституции, защиту конституционных ценностей, прав человека, развитие конституционной демократии, обеспечение верховенства права.

Пройдя за сравнительно небольшой исторический период несколько последовательных стадий развития, конституционный контроль в нашей стране продолжает совершенствоваться как централизованный (концентрированный) контроль конституционности нормативных актов всех уровней.

В современных условиях дальнейшие тенденции развития конституционного правосудия обусловлены также наличием многоуровневого правового регулирования. Национальная правовая система функционирует в неразрывной связи с наднациональным (интеграционным) правом и международным правом, встраиваясь в определенную иерархию наднационального правового порядка. При этом развитие конституционного контроля предопределено процессами конвергенции и взаимовлияния национальных правовых систем.

В Послании Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2015 году» подчеркнуто, что целесообразно выработать правовой механизм, позволяющий рассматривать в Конституционном Суде наднациональные правовые акты, затрагивающие основы конституционного строя, конституционные права и свободы граждан и гарантии их реализации в целях обеспечения баланса национальных и наднациональных интересов.

Тенденции развития конституционного правосудия свидетельствуют, что использование различных форм конституционного контроля направлено на обеспечение эффективности конституционного правосудия, утверждение верховенства Конституции и конституционной законности.

Заключение

Конституционный Суд Республики Беларусь, пройдя непростые испытания своей независимости и правоспособности в процессе становления государственной власти на новой конституционной основе, состоялся как орган судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве. Выполняя функцию «хранителя» Конституции, фактически стал конституционным арбитром между различными ветвями власти, разрешая дела на основе достижения баланса и защиты ценностей, принципов и норм Конституции.

За прошедший с 1994 года период созданы правовые механизмы для системного конституционного контроля законов и иных нормативных правовых актов в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Имеющаяся конституционно-правовая база дает возможность дальнейшего развития конституционного контроля, продолжения активного поиска оптимального сочетания различных форм конституционного контроля, совершенствования конституционного судопроизводства, повышения эффективности конституционного правосудия.

Конституционный Суд стремится внести свой вклад в развитие демократического социального правового государства, формирование конституционной доктрины, углубляя и развивая представления о содержании конституционных ценностей и целей, принципов и норм. Деятельность Конституционного Суда направлена на претворение в жизнь верховенства Конституции, утверждение конституционной законности, становление конституционализма.

Миклашевич П.П.
Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь, заслуженный юрист Республики Беларусь

Подготовлена в рамках цикла
«Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы»